Организационная структура местной администрации. Организационная структура муниципального образования

Факторы, влияющие на организационную структуру
местной администрации

Общая структура органов муниципальной власти, разграничение полномочий и система взаимоотношений между тремя ее основными звеньями (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация) рассматривались в главе 1, в основном с правовых позиций. Здесь речь идет о практической организации и технологическом процессе муниципального управления. Важнейшую роль в этом процессе играет местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Поэтому изложение вопросов организации муниципального управления начинается с рассмотрения организационной структуры местной администрации.
Организационная структура - важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления.
Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.
Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями, а ступень (уровень) управления - совокупность звеньев, расположенных на определенном иерархическом уровне.
Выше было показано, что муниципальные образования существенно различаются по размерам территории, численности и составу населения, положению в системе территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры. Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что, в свою очередь, обусловливает объем задач и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию.
Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и являются основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Чем сложнее хозяйственный комплекс в том или ином муниципальном образовании, тем более важна взаимосвязь всех его составляющих, комплексное решение вопросов социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Соответственно, для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются или усиливаются соответствующие структурные подразделения. Муниципальные образования, различающиеся составом решаемых задач и функций управления, необходимым объемом управленческой работы, отличаются численностью и внутренним построением исполнительных органов. Штат администрации крупного городского округа может насчитывать сотни работников и десятки структурных подразделений, тогда как штат администрации небольшого сельского поселения - лишь 5 - 7 сотрудников.
Наряду с перечисленными внешними факторами, следует выделить внутренние, воздействующие на структуру администрации: кадровый состав, техника, технология управления, организация труда. С одной стороны, они влияют на организационную структуру управления, с другой - сами определяются ею. Так, управленческие кадры воздействуют на структуру управления с точки зрения перераспределения функций между подразделениями и отдельными работниками. Но в основном именно структура управления определяет состав должностей и требования к личностным качествам работников. Внедрение информационных технологий влияет на структуру администрации в плане как сокращения числа работников отдельных подразделений, так и появления новых подразделений (информационного обслуживания). При формировании организационной структуры администрации необходимо учитывать и внешние, и внутренние факторы.
Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной структуры, является норма управляемости (диапазон управления).
Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при определенных организационно-технических условиях.
От нормы управляемости зависит как численность сотрудников в отдельном подразделении, так и количество подразделений администрации.

Принципы построения организационной структуры администрации

Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Решение этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов. Поэтому при проектировании организационных структур важно соблюдать ряд важных правил (принципов) их построения, представленных на рис. 8.1.3. Рассмотрим эти принципы.

Рис. 8.1.3. Принципы построения организационных структур
местных администраций

1. Направленность на достижение целей.
Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципальным образованием. Это обеспечивается с помощью установления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач; сбалансированности задач звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня; рационального разделения и кооперации между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.
2. Перспективность.
Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного характера, одновременно проводить работу по определению стратегии, связанной с социально-экономическим развитием муниципального образования. Для этого в организационной структуре необходимо предусмотреть блок перспективного, стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. На практике это достигается путем разделения полномочий между представительным и исполнительным органами, а также созданием в организационной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального образования.
3. Способность к развитию (адаптивность).
Необходимость развития оргструктуры объясняется тенденцией постоянного изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе муниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих воздействий. На практике это достигается путем периодического внесения изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).
4. Комплексность.
При построении организационной структуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности:
- аналитический (анализ проблемы, определение возможных путей решения);
- постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);
- принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритма решения задачи, определение конечного и промежуточных результатов);
- исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения);
- оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).
Принцип комплексности требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно, когда исполнение функции "разведено" по разным структурам или для исполнения данной функции необходимо задействовать несколько структурных подразделений администрации. Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или иного структурного подразделения, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.
5. Индивидуализация.
Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.
6. Экономичность.
Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может достигаться при проведении различных мероприятий, в том числе за счет введения должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т.п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов управления с целью их совершенствования.
Принципы построения организационных структур могут уточняться, а формы и методы использования этих принципов могут изменяться в связи с меняющимися внешними условиями, целями и задачами. Однако основные принципы должны соблюдаться, так как они выражают общие требования к организации муниципального управления.

Подходы к формированию организационной структуры
местной администрации

Организационная структура местной администрации как исполнительно-распорядительного органа строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности. Процесс формирования организационной структуры местной администрации включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов.
Реальные системы муниципального управления отличаются большим разнообразием организационных структур администраций. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспективный - системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности системы. Вопросы целеполагания в муниципальной деятельности рассматривались в главе 3. Определение системы целей ("дерева целей") и задач конкретного муниципального образования является главным ориентиром формирования его организационной структуры. При формировании организационной структуры на основе "дерева целей" требуется декомпозиция целей и задач муниципального управления до конкретных управленческих функций.
Таким образом, при системно-целевом подходе создаются реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры применительно к особенностям конкретного муниципального образования.
Системно-целевой подход в данном случае заключается в том, чтобы исходя из конечных целей управления муниципальным образованием:
- не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения которой реализация целей окажется неполной;
- выявить и увязать применительно к этим задачам систему функций, прав и ответственности по вертикали управления;
- исследовать и организационно оформить связи и отношения по горизонтали управления, т.е. по осуществлению координации деятельности разных звеньев и организационных единиц при выполнении общих задач;
- обеспечить органическое сочетание вертикали и горизонтали управления, найти оптимальное для данных условий соотношение централизации и децентрализации в принятии решений.
При построении организационной структуры на основе "дерева целей" важно дать качественную и количественную характеристику целей и задач. Качественная служит обоснованием для выделения функций управления, количественная - для определения вида организационной единицы (отдел, управление, департамент и т.д.).
Распределение задач между подразделениями местной администрации может осуществляться по нескольким признакам:
- по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика и т.д.;
- по функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое, информационное обеспечение и т.д.;
- по территориальному признаку (для муниципальных образований сельских районов и для крупных городов, а после вступления в силу Федерального закона 2003 года - только для крупных городов).

Практика построения организационных структур
местных администраций

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:
- глава администрации;
- его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;
- структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении (например, отдел в составе управления);
- коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;
- аппарат администрации.
С точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы (рис. 8.1.5).

Рис. 8.1.5. Виды структурных подразделений
местной администрации

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Они выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.
Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Основной их особенностью является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации рассматривать в рамках своей функции территорию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности (см. главу 3) функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования.
Создание территориальных структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробления функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.
Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Будучи ее подсистемой, он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:
- планирование и координацию работы всех структур администрации;
- работу с документацией (делопроизводство);
- подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;
- связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;
- контроль исполнения решений;
- организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;
- материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;
- взаимодействие администрации с представительным органом и зачастую его хозяйственное обслуживание.
Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю главы администрации.
В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-служба, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т.п.
Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.
Такие организационные структуры получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.
В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе администрации создаются конкретные организационные единицы - управления, отделы, комитеты, департаменты и т.д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. Для крупных городов, имеющих мощный аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничивать функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, в рамках одного подразделения нежелательно.
Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные структурные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегированных полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.
Коллегия - совещательный орган при главе администрации - играет особую роль в ее работе. Она принимает решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием, за исключением тех, которые находятся в компетенции представительного органа. Решения коллегии при необходимости оформляются постановлениями и распоряжениями главы администрации.

Программно-целевые структуры в местных администрациях

В условиях проведения экономической и политической реформ линейно-функциональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимися объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администраций могут дополняться структурами нового типа - программно-целевыми. Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления.
При возникновении новой проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: административном подчинении своему линейному руководителю (вертикальная связь) и функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).
В системе муниципального управления программно-целевые структуры реализуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т.п. Перечень таких подразделений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.
Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обострившейся проблемы. Цель их создания - найти выход из сложившейся управленческой ситуации. В своей работе они используют методы ситуационного анализа.
Создание рабочих групп внутри администрации связано с решением конкретных управленческих задач и носит временный характер. Как правило, рабочие группы выполняют проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа власти эффективно создание особой группы для организационного проектирования структуры администрации, выработки новых технологий работы.
При формировании структур программно-целевого управления целесообразно разрабатывать карты (матрицы) распределения прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целевой структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответственности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и консультативных органов в процессе принятия решений.
Необходимость реализации программно-целевых функций требует создания в структуре администрации отдельного стратегического, инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их в отраслевые и функциональные подразделения. Основные задачи стратегического блока заключаются в следующем.
1. Постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований и конфликтов, организация исследований.
2. Разработка программ по предотвращению кризисных ситуаций, а также проектов по реорганизации и изменению ситуации в различных сферах жизни, обеспечивающих доведение ее основных параметров до уровня, соответствующего объективным представлениям о поселении. Это включает разработку технических заданий на программы и проекты, их аналитическое и правовое обеспечение, экспертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главе администрации, разработку планов-графиков выполнения подпрограмм и проектов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т.п., а также внутренний управленческий аудит.

Совершенствование организационных структур
муниципального управления

Основные недостатки существующих линейно-функциональных структур муниципального управления связаны не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Они сводятся к следующему.
1. Укоренившийся подход к муниципальному образованию и соответственно к управлению им как к производственной или социально-производственной системе. Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы являются ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.
2. Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению. Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченностью материальных и финансовых ресурсов. Каждое структурное подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.
3. Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой. В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которому приходится решать множество координационных вопросов.
4. Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения администраций, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т.е., по сути, занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.
В силу изложенного реорганизация структур муниципального управления представляет собой сложнейшую комплексную задачу.
Как и любая другая организация, местная администрация является социальной системой. Социальная организация (в отличие от профессиональной) не ориентирована на развитие, ее главные критерии - стабильность и неизменность. Всякие попытки изменить состояние социальной организации воспринимаются как угрозы существованию и по возможности отторгаются. Инновации вызывают в социальных системах определенное смещение равновесия и последствия, которые не всегда можно предвидеть. Поэтому требуются специальные методы активизации инновационных процессов.
Кроме противоречий между традиционной и инновационной деятельностью, на практике еще более важны противоречия внутри самой инновационной деятельности - между радикальными и совершенствующими ее видами. Радикально реорганизовать любую структуру изнутри невозможно, поскольку для этого необходимо, образно говоря, подняться над проблемой и посмотреть на нее "сверху".
Если говорить о собственно организационных структурах местных администраций, то основные направления их реорганизации могут быть следующими.
1. Разделение властных и хозяйственных функций, вывод за рамки администрации всех структур, занимающихся хозяйственной деятельностью и имеющих в силу этого статус юридического лица, придание им формы муниципальных учреждений. Федеральный закон 2003 года предусматривает, что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, являются муниципальными учреждениями, предназначенными для выполнения управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.
2. Создание в структуре администрации крупных организационно-административных блоков, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, достижение ее конечных целей. Это могут быть блоки экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, социальной политики, общественной безопасности и т.п. Эти вопросы частично затрагивались в предыдущих главах. Создание крупных блоков позволяет существенно снизить нагрузку на главу администрации по решению текущих вопросов, позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил проблемам стратегического управления.
3. Создание наряду с классическими линейно-функциональными организационными структурами структур программно-целевого или программно-функционального типа, о чем было сказано выше.
Необходимость сочетания различных типов организационных структур и методов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления, реорганизации организационной структуры администрации. Требуется разработать модель и организационный проект реорганизации, пакет нормативных предписаний для отдельных структур и сфер их деятельности. Необходимо также (и это самое главное) убедить работников администрации в необходимости и целесообразности реорганизации, некоторых специалистов переучить. При этом реорганизация структур муниципального управления должна разворачиваться одновременно по нескольким параллельным линиям:
- разработка модели и организационного проекта реорганизации;
- разработка нормативно-правовой базы деятельности органа местного самоуправления;
- разработка пакета нормативных предписаний для различных областей муниципальной деятельности;
- разработка положений об основных организационно-административных блоках;
- описание организационных процедур и функциональных связей всего пространства взаимодействия различных структур управления, основных рабочих мест и подготовка должностных инструкций;
- переподготовка и повышение квалификации работников администрации;
- подготовка резерва кадров для муниципального управления.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие факторы влияют на формирование организационной структуры местной администрации?
2. Как осуществляется распределение задач и функций между структурными подразделениями местной администрации?
3. Какие типы организационных структур управления используются в муниципальном управлении?
4. Каковы основные принципы построения организационной структуры администрации?
5. Какие стадии включает в себя процесс формирования организационной структуры администрации?
6. Каковы основные виды структурных подразделений местной администрации?
7. Каковы основные направления совершенствования организационных структур местных администраций?

Лекция, реферат. 8.1. Организационная структура местной администрации - понятие и виды. Классификация, сущность и особенности.

Под органами местного самоуправления, как правило, понимают выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, кᴏᴛᴏᴩыми они формируются и перед кᴏᴛᴏᴩыми несут ответственность за надлежащее исполнение ϲʙᴏих полномочий. Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями:

1. не входят в систему органов государственной власти (в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со ст. 12 Конституции);
2. в случае наделения их отдельными государственными полномочиями они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае будет находиться под контролем государства (в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со ст. 132 Конституции)

Статья 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в ϶ᴛᴏй главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) четко определяет структуру органов местного самоуправления, включая в нее следующие элементы: 1) представительный орган муниципального образования; 2) глава муниципального образования; 3) местная администрация; 4) контрольный орган муниципального образования; 5) иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом. Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления будет обязательным.

В системе муниципальных органов власти особое место занимает представительный орган местного самоуправления как выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Наименования представительного органа местного самоуправления различны. Учитывая зависимость от исторических, национальных и иных традиций представительный орган может называться: дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание, собрание представителей, рада, курултай, джирге, круге и т. п.

Представительный орган осуществляет вопросы исключительного ведения - ϶ᴛᴏ вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений, кᴏᴛᴏᴩые вправе решать только представительный орган местного самоуправления и никакие иные органы. На основании Закона о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 35), в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся следующие вопросы: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с законодательством РФ о налогах и сборах; 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Перечисленные полномочия представительных органов – ϶ᴛᴏ минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей. Стоит сказать - полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований, где в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с законодательством субъектов РФ они могут быть расширены (но не сужены) В случае, когда перечень полномочий достаточно широк, роль представительных органов с общей системе органов местного самоуправления значительно возрастает.

Структура представительного органа местного самоуправления – внутреннее строение органа, кᴏᴛᴏᴩое по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно. К структурным элементам представительного органа местного самоуправлениятрадиционно ᴏᴛʜᴏϲᴙтся: 1) руководящее звено (председатель); 2) функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии); 3) территориальные структуры (депутатские группы); 4) политические фракции; 5) рабочий аппарат.

Председатель организует работу представительного органа муниципального образования: созывает и ведет заседания представительного органа; контролирует и обеспечивает выполнение регламента представительного органа; подписывает решения, протоколы заседаний, другие документы представительного органа; организует выполнение решений представительного органа; координирует деятельность постоянных и иных комиссий; решает иные вопросы, кᴏᴛᴏᴩые ему могут быть поручены представительного органа или возложены действующим законодательством.

Постоянные комиссии как функционально-отраслевое структурное подразделение представительного органа местного самоуправления занимают особое место в структуре органа. К задачам постоянных комиссий представительного органа местного самоуправления ᴏᴛʜᴏϲᴙтся следующие вопросы: а) разработка предложений для рассмотрения на заседаниях; б) подготовка заключений и проектов решений по вопросам ведения представительного органа; в) содействие органам местного самоуправления и депутатам в их работе по осуществлению решений представительного органа; г) контроль в пределах полномочий представительного органа за деятельностью городской администрации, ее структурных территориальных подразделений, а также за работой предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений представительного органа.

Исполнительные органы местного самоуправления – органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления будет местная администрация (мэрия)

Местная администрация (от лат. administratio – управление, руководство) – исполнительный орган в системе местного самоуправления, возглавляемый главой муниципального образования (главой администрации), осуществляющий следующие организационно- распорядительные функции: 1) исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов; 2) разработка проекта бюджета муниципального образования и его исполнение; 3) управление муниципальной собственностью; 4) разработка программ социально-экономического развития муниципального образования и их исполнение и т. п.

К структурным элементам местной администрациитрадиционно ᴏᴛʜᴏϲᴙтся: 1) руководящее звено (глава местной администрации и его заместители); 2) аппарат администрации; 3) департаменты, управления, комитеты; 4) территориальные (районные) структурные единицы местной администрации.

Глава местной администрации руководит деятельностью исполнительных органов муниципального образования на базе единоначалия. Все исполнительные органы местного самоуправления подотчетны ему и ответственны перед ним. Глава местной администрации несет персональную ответственность за надлежащее функционирование исполнительных органов городского самоуправления. В ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с уставом муниципального образования глава местной администрации реализует следующие функции: а) организует формирование и исполнение бюджета муниципального образования; б) руководит непосредственно и через подчиненные органы предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности;

в) обеспечивает соблюдение законности, прав и ϲʙᴏбод граждан;

г) отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации; д) организует разработку проектов планов, программ, правовых актов и вносит их на рассмотрение представительного органа муниципального образования; е) заключает договоры, соглашения; ж) применяет меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности назначаемых им муниципальных служащих.

На основании Закона о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 37) главой местной администрации может быть: 1) глава муниципального образования; 2) лицо, назначаемое по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

При проведении конкурса представительный орган муниципального образования решает следующие вопросы: а) определяет порядок проведения конкурса (принимая положение о конкурсе на замещение должности главы местной администрации); б) устанавливает состав конкурсной комиссии (в т.ч. и общее число членов комиссии); в) назначает членов конкурсной комиссии в муниципальных районах и городских округах назначает только /3, а /3 назначается законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ); г) выбирает лицо на должность главы местной администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса; д) утверждает условия контракта главы администрации (принимая примерный контракт, заключаемый с главой местной администрации); е) утверждает структуру местной администрации по преставлению главы местной администрации; ж) вправе выступать инициатором расторжения контракта с главой местной администрации.

Высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления будет глава муниципального образования. На основании Закона о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), глава муниципального образования: 1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из ϲʙᴏего состава; 2) в случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и будет его председателем, либо возглавляет местную администрацию; 3) в случае избрания представительным органом муниципального образования, будет председателем представительного органа муниципального образования; 4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации; 5) в случае формирования представительного органа муниципального района из числа представителей выборных органов поселений будет председателем представительного органа муниципального района.

Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что реализуется принцип разделения властей на местномуровне. На основании Закона о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), в сельских поселениях (как правило, малочисленных) допускается совмещение полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации.

На основании Закона о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), глава муниципального образования обладает следующими полномочиями:

1. представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования (представительские полномочия подразумевают, что с перечисленными субъектами глава муниципального образования вправе подписывать соглашения, высказывать позицию от имени всего муниципального образования, за исключением специально оговоренных в законодательстве или уставе муниципального образования случаях);
2. подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3. издает в пределах ϲʙᴏих полномочий правовые акты;
4. вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Приведенные полномочия принадлежат главе муниципального образования независимо от способа его избрания и от того, какой орган он возглавляет. Уставы муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования с учетом того, какой орган он возглавляет – представительный или исполнительный. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению муниципального образования и представительному органу местного самоуправления.

Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в кᴏᴛᴏᴩой, по Закону о местном самоуправлении 2003 г., реализован принцип разделения властей.

13.2. Компетенция органов местного самоуправления

Проблема определения компетенции органов местного самоуправления будет одной из ключевых для формирования правовой основы местного самоуправления и организации деятельности местной власти. Более того, эффективность всей публичной системы власти находится в зависимости от рационального распределения компетенции между ее уровнями.

Сфере компетенции местного самоуправления посвящена ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно кᴏᴛᴏᴩой основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Пункт 2 ст. 4 Хартии предусматривает полную ϲʙᴏбоду действий органов местного самоуправления в пределах, установленных законом, для реализации собственной инициативы по любому вопросу, кᴏᴛᴏᴩый не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа.

Закрепляя основы компетенции местного самоуправления, Конституция в ст. 130 вводит понятие вопросов местного значения и в ст. 132 предоставляет органам местного самоуправления наиболее важные полномочия по их решению: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка. Исключая выше сказанное, та же статья устанавливает, что органы местного самоуправления решают иные вопросы местного значения, а также предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

На основании данных положений можно сделать вывод о выделении для местного самоуправления двух видов компетенции – собственной и делегированной. Собственная компетенция устанавливается законами (Конституцией, федеральными законами и законами субъектов РФ), а также подзаконными нормативными актами федерального, регионального и местного уровня. Делегированная компетенция будет государственной компетенцией (компетенцией Российской Федерации или субъекта РФ), переданной местному самоуправлению (муниципальному образованию) федеральным законом или законом субъекта РФ ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙенно.

Не стоит забывать, что важнейшие задачи местного самоуправления определены и в других статьях Конституции. Так, согласно ст. 40, «органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище», «малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из... муниципальных... жилищных фондов в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с установленными законом нормами». Статья 41 предусматривает, что «медицинская помощь в... муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается жителям бесплатно». В ст. 43 гарантируется «общедоступность и бесплатность основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях».

В развитие Конституции Закон о местном самоуправлении 2003 г. в главе 3 устанавливает вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа, а также полномочия органов местного самоуправления по их решению; глава 4 предусматривает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Такой подход законодателя к формированию компетенции местного самоуправления позволяет установить минимально необходимый перечень функций и полномочий, ϲʙᴏйственный его природе и гарантированный Федеральным законом, уточнить его применительно к особенностям субъекта РФ и муниципального образования, а также передать на уровень местного самоуправления отдельные полномочия, ϲʙᴏйственные государственным органам, но наиболее эффективно исполняемые на местном уровне, с сохранением государственного контроля за исполнением данных полномочий.

Под вопросами местного значения в названном Законе понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение кᴏᴛᴏᴩых в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с Конституцией и федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Указанный закон детально разграничивает вопросы местного значения по каждому уровню территориальной организации местного самоуправления (поселение, муниципальный район, городской округ) в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с объективными возможностями муниципального образования и требованиями государственной политики в различных сферах. Стоит заметить, что он также предусматривает, что муниципальные образования вправе решать иные вопросы, не исключенные из их компетенции и не отнесенные к компетенции других муниципальных образований и органов государственной власти, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

Вопросы местного значения можно сгруппировать по направлениям деятельности:

1. управление муниципальной собственностью и местными финансами (формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения);
2. организация, содержание и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах (организация предоставления коммунальных услуг; транспортное обслуживание и дорожное строительство; обеспечение жильем; создание условий предоставления услуг связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, культуры; создание условий для организации досуга, массового отдыха, занятия физической культурой и спортом; организация благоустройства и озеленения, вывоза мусора и др.)

Выделяют следующие критерии определения принадлежности властных полномочий к вопросам местного значения:

1. вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления, должны касаться, прежде всего, интересов населения ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей территории;
2. решаемые органами местного самоуправления вопросы должны составлять необходимый компонент повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т. п.);
3. решение данных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для ϶ᴛᴏго созданы необходимые условия и механизмы;
4. реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач требует подключения общественного компонента в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных формирований населения;
5. способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения данных вопросов.

Вопросы местного значения будут одной из составляющих компетенции органов местного самоуправления и дают представление о сферах и направлениях их деятельности.
Стоит сказать, для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующими полномочиями.

В наибольшей степени значимыми законодательно закрепленными полномочиями органов местного самоуправления будут:

1. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2. установление официальных символов муниципального образования;
3. создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
4. установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;
5. регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса – производителей товаров и услуг в сфере электро– и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;
6. организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
7. принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;
8. учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
9. осуществление международных и внешнеэкономических связей в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с федеральными законами.

Объем полномочий органов местного самоуправления в тех сферах, где они действуют совместно с органами государственной власти, устанавливается и в отраслевых федеральных законах.

Сегодня наблюдается несколько тенденций в регулировании федеральными законами полномочий органов местного самоуправления:

1. Некᴏᴛᴏᴩые законы гораздо шире определяют компетенцию органов местного самоуправления по предмету регулирования данного закона, чем ϶ᴛᴏ сделано в Законе о местном самоуправлении 2003 г. Это характерно для Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Федеральных законов от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», от 10 января 1996 г № 4-ФЗ «О мелиорации земель», от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Законов РФ от 19 апреля 1991 г № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», от 10 июля 1992 г. № 3266 -1 «Об образовании» и др.

2. В законах, принятых после вступления в силу Конституции, чаще всего закрепляется норма о том, что местное самоуправление в пределах ϲʙᴏей компетенции самостоятельно решает ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующие вопросы. При этом данные пределы не определены, поскольку Закон о местном самоуправлении 2003 г. не упоминает о данной сфере деятельности. Материал опубликован на http://сайт
Это касается Федеральных законов от 10 декабря 1995 г № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях».

3. Немалая часть предметов ведения местного самоуправления, предусмотренных в Законе о местном самоуправлении 2003 г., получила необходимую конкретизацию в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих отраслевых федеральных законах только в 2004 г. («О связи», «О почтовой связи», «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»)

В настоящее время большинство отраслевых федеральных законов приведено в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙие с перечнем вопросов местного значения Федеральными законами от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некᴏᴛᴏᴩых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации““ и от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ „О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований“.

Федеральное законодательство не регламентирует весь объем полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, предоставляя ϶ᴛᴏ право законодательству субъектов РФ и нормативно-правовым актам муниципальных образований. Стоит сказать - полномочия органов местного самоуправления должны закрепляться в уставе муниципального образования.

13.3. Организационная структура местной администрации: направления совершенствования

В целом, структура местной администрации во всех муниципальных образованиях строится на общих принципах в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с функционально-отраслевым распределением полномочий по решению вопросов местного значения между структурными подразделениями. Вместе с тем она представляет собой достаточно динамичную систему, кᴏᴛᴏᴩая по мере изменения стоящих перед муниципальным образованием задач, условий жизни граждан, других факторов подвергается новациям.

Под организационной структурой понимается состав и со-подчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих целевых функций управления.

Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а ступень (уровень) управления – совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом уровне.

На формирование конкретной организационной структуры местной администрации оказывает влияние несколько факторов, основными из кᴏᴛᴏᴩых будут:

1. Тип муниципального образования. Стоит заметить, что он предопределяет перечень вопросов местного значения, из кᴏᴛᴏᴩого складываются полномочия администрации.

2. Цели и задачи социально-экономического развития муниципального образования. Учитывая зависимость от выбранных приоритетов развития будут «усиливаться» те звенья управления, на кᴏᴛᴏᴩые возложены функции по достижению ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих целей и решению задач.

3. Размер территории, численность и состав населения муниципального образования. В крупных городах выстраиваются более сложные структуры администрации, предусматривающие, в т.ч., и наличие территориальных структурных подразделений.

4. Уровень развития производства и рыночной инфраструктуры. В более развитом в указанном отношении муниципальном образовании существует больше возможностей для аутсорсинга, т. е. передачи отдельных функций администрации, не носящих властного характера, более эффективному исполнителю.

5. Различные местные особенности – географические, природные, демографические, исторические. Стоит заметить, что они определяют необходимость создания структурных подразделений, кᴏᴛᴏᴩые не будут типичными по функциональному назначению и могут отсутствовать в большинстве муниципальных образований.

Помимо перечисленных, на организационную структуру местной администрации оказывают значительное влияние внутренние факторы, такие, как личностные качества руководства и его роль в системе управления, используемые управленческие технологии, уровень сопротивления инновациям, организация труда, материально-техническое оснащение администрации и др.

Сегодня определяющим фактором, положенным в основу формирования структуры местной администрации, будет ее компетенция в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с предусмотренными федеральным законом вопросами местного значения и распределением полномочий между органами местного самоуправления, закрепленным в уставе муниципального образования.

Выделяют шесть групп вопросов, кᴏᴛᴏᴩые входят в компетенцию местной администрации: 1) вопросы социально-экономического развития территории; 2) вопросы муниципального хозяйства; 3) финансовые вопросы; 4) социальные вопросы; 5) административно-организационные вопросы; 6) исполнение переданных государственных полномочий.

Пять первых групп вопросов присутствуют во всех муниципальных образованиях независимо от типа. Шестая группа вопросов относится только к муниципальным районам и городским округам, кᴏᴛᴏᴩые вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.

Указанные группы полномочий распределяются между отраслевыми и функциональными структурными подразделениями, в результате чего создается типичная линейно-функциональная структура местной администрации, кᴏᴛᴏᴩая обычно включает:

1. руководящее звено: главу администрации, заместителей главы, в числе кᴏᴛᴏᴩых может быть первый заместитель;
2. структурные подразделения, кᴏᴛᴏᴩые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении между собой:
   • отраслевые структурные подразделения, ведающие отдельными отраслями муниципальной деятельности (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, здравоохранение, транспорт и т. д.);
   • функциональные структурные подразделения, исполняющие одну или несколько функций во всех отраслях (экономическая служба, финансовый орган, орган по управлению муниципальным имуществом и др.);
   • территориальные органы (например, для города с районным делением);
   • аппарат администрации, обеспечивающий и организующий ее деятельность: юридическая, кадровая, информационная службы, делопроизводство, работа с обращениями граждан, собственная бухгалтерия и др.

Подобные организационные структуры называют линейно-функциональных из-за основной ориентации в системе принятия решений на взаимодействие между отраслевыми (линейными) и функциональными структурными подразделениями. Первые будуттрадиционно инициаторами принятия решений, а вторые исполняют функции экспертизы, согласования проектов решений.

Учитывая зависимость от роли и места в организационной структуре, важности и объема решаемых задач структурные подразделения обладают разным статусом и, ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙенно, имеют разные наименования.

1. Департаменты - функционально-отраслевые структурные подразделения, осуществляющие исполнительные, распорядительные и контрольные функции в определенной отрасли или сфере управления муниципальным образованием и определяющие концептуальное развитие в данной сфере (отрасли); возглавляются заместителями главы администрации.

2. Управления - относительно самостоятельные структурные подразделения местной администрации, обеспечивающие определенное направление деятельности местной администрации; вправе издавать акты управления.

3. Комитеты - структурные подразделения, созданные и функционирующие на постоянной основе по приоритетному направлению деятельности администрации.

4. Отделы - структурные подразделения местной администрации, осуществляющие оперативные, либо вспомогательные функции.

5. Сектора - организационно не обособленные структурные подразделения отдела (реже – управления), осуществляющие исполнительную деятельность и формируемые для решения однородных задачтрадиционно на протяжении определенного периода времени.

6. Комиссии - создаются на определенный срок для решения какой-либо проблемы.

Вместе с тем указанный перечень не будет унифицированным, и на практике зачастую пробудет значительное неϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙие наименований структурных подразделений, их места в организационной структуре и исполняемых функций.

Отметим тот факт - что в современных условиях, когда эффективность деятельности органов местного самоуправления напрямую зависит от способности к стратегическому планированию, ориентации на цели и задачи социально- экономического развития муниципального образования, существующие линейно-функциональные организационные структуры оказываются недостаточно гибкими и не успевают адаптироваться к изменениям внешней среды, объекта управления, потребностей граждан.

Требования повсеместного внедрения программно-целевых методов управления обусловливают необходимость формирования новых – проектных (программно-целевых) структур, основанных на широком межведомственном взаимодействии с привлечением отдельных структурных подразделений в качестве главных исполнителей конкретной задачи на определенный период времени.

При таком подходе для решения приоритетных вопросов развития муниципального образования разрабатываются целевые программы, представляющие собой систему мероприятий, увязанную по ресурсам и времени. Стоит сказать, для реализации программы предусматривается выделение необходимых ресурсов и формирование временного коллектива работников, кᴏᴛᴏᴩые на период действия программы находятся в некᴏᴛᴏᴩой степени в двойном подчинении: ϲʙᴏему непосредственному руководителю и ответственному исполнителю программы. Как правило, проектные структуры образуются в администрациях в виде комиссий рабочих групп.

Использование программно-целевых методов в построении организационной структуры администрации требует проведения сложной работы по регламентации деятельности структурных подразделений. Помимо проведения анализа распределения функций внутри администрации и пересмотра существующих положений о структурных подразделениях, крайне важно описать и утвердить в регламенте администрации систему взаимодействия между структурными подразделениями, порядок прохождения управленческих решений и основные административные процессы (цепочки функций, осуществляемых различными структурными подразделениями во взаимодействии, приводящие к решению поставленных задач)

При реорганизации существующих организационных структур местных администраций следует иметь в виду, что любые действия, направленные на организационные изменения, неизменно наталкиваются на сопротивление самой организации как социальной системы, ориентированной не на развитие, а на стабильность и выживание. По϶ᴛᴏму попытки радикального совершенствования организационной структуры не только не достигнут желаемых результатов повышения эффективности деятельности, но и способны повлечь разрушительные последствия. Залогом успеха в организационных изменениях будет комплексный научный подход, основанный на соотнесении издержек и результатов, в совокупности с подробным изучением системы «изнутри».

При определении структуры местной администрации и распределении полномочий между ее подразделениями крайне важно исходить из следующих принципов:

• целесообразность и логика, четкое разграничение функциональных блоков;
• избежание дублирования и параллелизма;
• полнота охвата и избежание пробелов в решении вопросов местного значения местной администрацией в целом;
• результативность, что предусматривает возможность оценки (измерения) достигаемого результата работы;
• достаточность обеспечения, что предполагает предоставление структурному подразделению для надлежащего выполнения им ϲʙᴏих функциональных обязанностей в достаточном объеме материального, правового, информационного и других видов обеспечения;
• системность и взаимосвязь с другими подразделениями, т. е. учет при описании функций структурного подразделения его взаимосвязей с другими структурами;
• структурирование (детализация), т. е. разделение функции структурного подразделения на функции отдельных специалистов, кᴏᴛᴏᴩые вменены им в виде должностных обязанностей;
• эффективность, что означает достижение обозначенной цели и решение задач подразделения с наименьшими затратами;
• недопущение принципа создания структур «под людей»;
• унифицированный подход к формированию структур и определению штатной численности органов местного самоуправления.

Очевидно, деятельность по внесению изменений в организационную структуру местной администрации требует грамотной экспертно-аналитической работы, а также правового (разработка и поддержание в актуальном состоянии документов, регламентирующих организацию и деятельность администрации) и кадрового (переподготовка и повышение квалификации служащих, подготовка кадрового резерва) сопровождения.

13.4. Планирование деятельности местной администрации

С целью обеспечения ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙия текущей деятельности местной администрации стоящим перед ней целям и задачам формируется система планирования работы администрации.

Система планирования представляет собой комплекс мероприятий, осуществляемых местной администрацией и ее структурными подразделениями с целью определения задач, текущих результатов деятельности, средств и способов их достижения в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с целями администрации на базе анализа ситуации, прогнозных оценок ее развития, возможных ресурсов. Планирование обеспечивает эффективное использование организационных ресурсов, внутреннюю координацию, адаптивность структурно- функциональной организации администрации к внешним требованиям, осознание организационных стратегий руководителями и специалистами. Процесс планирования содержит в себе анализ стратегических целей, являющихся отражением текущего состояния и проблем в сфере деятельности местной администрации; прогноз будущего состояния целевых объектов и внешних условий; формирование системы задач; определение оптимальных стратегий деятельности. Материал опубликован на http://сайт

Эффективному планированию деятельности местной администрации должно предшествовать определение приоритетов социально-экономического развития муниципального образования, основанное на всестороннем анализе текущей ситуации во всех сферах жизни местного сообщества. На базе сформулированных приоритетов формируется стратегия социально-экономического развития муниципального образования (или вносятся коррективы в существующую стратегию), определяются цель и задачи деятельности местной власти на долгосрочную перспективу.

При этом, на основании стратегии развития, целей и задач деятельности органов местного самоуправления формируются среднесрочные программы социально-экономического развития территории и стратегический план (концепция) деятельности местной администрации.

На основе программы социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со стратегическим планом (концепцией) деятельности местной администрации разрабатывается годовой план работы администрации.

Именно такая комплексная многоуровневая система планирования обладает значительным потенциалом в решении и текущих проблем, и долгосрочных задач, стоящих перед администрацией, однако в настоящее время в связи с недостаточной степенью использования программно-целевых методов управления на уровне муниципальных образований будет практически невостребованной.

Как правило, существующие системы планирования работы администрации направлены в основном на согласование во времени деятельности руководства местной администрации и ее структурных подразделений. С ϶ᴛᴏй целью в администрациях разрабатывают годовые и квартальные, а иногда и месячные планы работы местной администрации и ее структурных подразделений. На уровне структурных подразделений могут формироваться недельные планы работы.

Система планирования поддерживается и регулируется внутренними правовыми актами, главным из кᴏᴛᴏᴩых будет регламент местной администрации.

Годовой план администрации – документ, включающий перечень мероприятий, проводимых администрацией в течение года, с указанием сроков их выполнения, ответственных исполнителей и плановых показателей эффективности и результативности деятельности с конкретными значениями. Мероприятия группируются по основным направлениям деятельности администрации.

Ответственным за формирование годового плана администрации будет руководитель аппарата администрации, находящийсятрадиционно в статусе заместителя главы администрации.

Предложения по формированию годового плана вносятся главой администрации, его заместителями, структурными подразделениями. Руководители структурных подразделений в установленные сроки вносят в аппарат администрации предложения по включению мероприятий в годовой план работы администрации с указанием сроков исполнения, ответственного структурного подразделения и плановых показателей эффективности и результативности деятельности. Материал опубликован на http://сайт
Руководитель аппарата обобщает поступившие предложения и готовит проект годового плана работы администрации. Проект плана работы направляется на согласование руководителям структурных подразделений и дорабатывается с учетом полученных замечаний.

В планы работы администрациитрадиционно включаются: 1) вопросы, кᴏᴛᴏᴩые вносятся на рассмотрение представительного органа муниципального образования; 2) вопросы, рассмотрение кᴏᴛᴏᴩых требует созыва коллегии; 3) вопросы, по кᴏᴛᴏᴩым крайне важно принятие постановлений главы администрации; 4) организационные мероприятия администрации.

Годовой план работы утверждается главой администрации и передается структурным подразделениям для исполнения.

После утверждения годового плана работы администрации формируются годовые планы деятельности структурных подразделений. Стоит заметить, что они согласовываются с заместителем главы администрации, курирующим данные подразделения, и утверждаются главой администрации.

Вопросы о ходе выполнения мероприятий, включенных в годовой план работы администрации должны, выноситься на постоянно действующее совещание при главе администрации. Мероприятия годового плана работы администрации, годовых планов работы отделов и секторов могут корректироваться в течение года.

Квартальный (месячный) план представляет собой элемент годового плана. Стоит заметить, что он формируется на уровне администрации, уровне самостоятельных структурных подразделений. Мероприятия годового плана, планируемые на ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующий месяц, могут корректироваться в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с актуальными проблемами, заданиями и поручениями представительного органа муниципального образования.

Недельный план представляет собой перечень мероприятий, проводимых в течение недели. Недельный план может формироваться на уровне самостоятельных структурных подразделений как элемент месячного плана с учетом дополнительных поручений и заданий и по решению руководителя структурного подразделения.

В ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со стратегическим и оперативными планами определяется объем планируемых работ для каждого сотрудника, его вклад или участие в достижении общих целей деятельности, отраженными в индивидуальных планах сотрудника.

Индивидуальные планы будут одним из методов научной организации труда работников местной администрации, способствующим эффективному использованию рабочего времени, определению главных и второстепенных направлений деятельности и препятствующим выполнению излишних функций. Индивидуальные планы составляются на квартал, месяц, неделю, очередной день.

Координационные и совещательные органы (коллегия, постоянно действующее совещание, рабочие группы), образуемые в администрации, планируют ϲʙᴏю деятельность самостоятельно в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с положениями о них.

Тема № 3. Структура местной администрации

Понятие структуры местной администрации и особенности её формирования.

Под структурой местной администрации понимается перечень структурных подразделений и схема подчиненности, в том числе распределение полномочий по общему руководству структурными подразделениями между высшими должностными лицами администрации муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению администрации. Структуру администрации составляют внутренние подразделения, которые являются органами администрации. В структуру могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства (ЖКХ, образование, здравоохранение и др.); функциональные – осуществляют отдельные функции в сфере муниципального управления (функции планирования, контроля и т.п.); территориальные – осуществляют полномочия местной администрации на отдельных территориях муниципального образования. Структурные подразделения местной администрации могут наделяться правами юридических лиц.

Структурные подразделения могут носить различные наименования – департаменты, комитеты, управления, отделы, сектора, которые отличаются друг от друга по объему, характеру и значимости выполняемых функций.

Структура местной администрации формируется в соответствии с вопросами местного значения и полномочиями. Утверждается она представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Существуют различные принципы распределения задач и функций между подразделениями администрации. Так, в практике управления организационные звенья систематизируются по принципу целесообразности по следующим направлениям: по отраслям управления; характеру управленческой деятельности согласно стадиям управленческого цикла; целевым группам; территориальному принципу. В соответствии с принципом распределения задач и функций создаются конкретные организационные единицы - управления, отделы.

В связи с внедрением новых профессиональных технологий широкое распространение получают согласительные комиссии по решению конфликтных ситуаций и рабочие группы. Кроме того, новые организационные структуры могут формироваться путем создания советов предпринимателей, представителей территориального общественного самоуправления и др.

Местные администрации различаются по своей структуре, так как нет двух одинаковых муниципальных образований. В то же время существует ряд однотипных органов почти для всех муниципальных образований - органы управления финансами, муниципальным имуществом, жилищно-коммунальным хозяйством. Можно сформулировать и некоторые общие подходы, основные принципы, позволяющие, хотя и с учетом местных особенностей, разрабатывать структуры местных администраций на единой методологической основе.

Можно выделить два основных подхода к построению структур местных администраций: функциональный и программно-целевой.

Функциональный подход применяется при разработке структуры, обеспечивающей текущее управление муниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые местной администрацией, и его структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной единицей. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган.

После выявления всего набора функций осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например по отраслевому (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т. п.), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая), и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура. Ряд структурных единиц формируется для осуществления вспомогательных функций, т. е. тех, без которых невозможно решение основных задач, стоящих перед органами местного самоуправления (имеются в виду функции финансового планирования, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, управления кадрами, ведения архивов и т. п.). Как правило, применяется одновременно несколько принципов для группировки функций, а степень «укрупнения» структурных единиц определяется составом и количеством управляемых объектов. Так, в крупных муниципальных образованиях формируются органы управления в сферах здравоохранения, образования, культуры, а в небольших создаются общие органы управления социальной сферой. Важно, чтобы все функции были учтены, чтобы не происходило дублирования функций и не совмещались в одной структурной единице функции планирования и исполнения, исполнения и контроля.

Программно-целевой подход применяется при формировании структуры, обеспечивающей реализацию программ, в частности программ развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие этого подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами развития, и учитывается динамика изменений в процессе реализации программ. В остальном в этих подходах применяются одинаковые принципы.

Наименования структурных подразделений местной администрации в различных муниципальных образованиях могут быть различны. Финансирование структурных подразделений местной администрации осуществляется за счет средств местного бюджета в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат.

Порядок формирования структуры местной администрации (на примере городского округа город Воронеж)

Действующая структура администрации городского округа город Воронеж утверждена Решением Воронежской городской Думы от 29 августа 2012 года № 879-III «О структуре администрации городского округа город Воронеж». Помимо этого особенности структуры администрации городского округа город Воронеж оговариваются в Постановлении Воронежской городской Думы от 27 октября 2004 года № 150-I «Об уставе городского округа город Воронеж» и Постановлении Администрации городского округа город Воронеж от 9 сентября 2015 года № 703 «О Регламенте администрации городского округа город Воронеж».

В соответствии с положениями этих муниципальных правовых актов, администрация является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления в городском округе город Воронеж и обладает правами юридического лица.

Глава городского округа осуществляет в пределах своей компетенции общее руководство деятельностью администрации и ее структурных подразделений.

Структура администрации утверждается Воронежской городской Думой по представлению главы городского округа. В неё входят: глава городского округа, заместители главы администрации городского округа, отраслевые (функциональные) и территориальные структурные подразделения администрации городского округа (управы районов). К отраслевым (функциональным) структурным подразделениям относятся: управления, отделы, департаменты и иные структурные подразделения, которые являются органами администрации городского округа город Воронеж.

Органы местной администрации могут наделяться правами юридического лица решениями Воронежской городской Думы и возглавляются единоличными руководителями.

Положения о самостоятельных структурных подразделениях администрации (за исключением структурных подразделений, наделенных правами юридического лица) утверждаются постановлением администрации. Положения о подразделениях, не являющихся самостоятельными структурными подразделениями администрации, - руководителем соответствующего структурного подразделения.

Должностные инструкции сотрудников органов администрации утверждаются руководителем соответствующего органа.

Глава городского округа город Воронеж в соответствии с утвержденной Воронежской городской Думой структурой администрации самостоятельно формирует штаты администрации городского округа.

Заместители главы администрации городского округа, руководители департаментов администрации городского округа, руководители органов администрации городского округа, осуществляющих функции по управлению средствами бюджета городского округа, объектами муниципальной собственности и по обеспечению муниципального заказа, руководители районных управ, а также руководители муниципальных предприятий, перечень которых утверждается городской Думой, назначаются на должность главой городского округа по согласованию с городской Думой.

Руководители иных органов администрации городского округа назначаются главой городского округа единолично .

Глава городского округа утверждает структуру и штаты территориальных подразделений администрации городского округа по представлению их руководителей, осуществляет общее руководство и координацию деятельности территориальных подразделений администрации городского округа (районных управ).

32.doc

32. Структура местной администрации. Примерные формы.

Общие подходы к формированию структуры местной администрации

В структуру местной администрации городских округов и муниципальных районов обычно входят:

· глава администрации;

· заместитель (заместители) главы, один из которых может быть первым;

· отраслевые структурные подразделения, занимающиеся кон-кретными отраслями муниципального хозяйства (например, ЖКХ, культура и т.д.);

· функциональные структурные подразделения, охватываю-щие определенную функцию для всей администрации (эко-номическая служба, финансовая, правовая, по управлениюмуниципальным имуществом и пр.);

· территориальные органы, создающиеся в районах крупных городов или в населенных пункт ах, в совокупности состав-ляющие городское или сельское поселение;

· аппарат местной администрации, обеспечивающий ее дея-тельность (юридический отдел, кадры, бухгалтерия, дело-производство и др.);

· вспомогательные службы, обеспечивающие содержание по-мещения, водители, уборщица и т.д.

Законодатель в части 8 статьи 37 Федерального закона N! 131-ФЗ закрепил лишь правовую норму о том, что в структуру мест-ной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации, а возмож-ность более детальной регламентации соответствующего вопро-са предоставил представительному органу муниципального об-разования

Под формированием структуры местной администрации по-нимается образование комитетов, отделов, служб и других струк-турных подразделений и наделение их собственной компетенци-ей в рамках полномочий, установленных уставом муниципаль-ного образования для местной администрации в целом. При формировании структуры местной администрации необходимо учитывать:

· особенности конкретного муниципального образования (его величина, плотность населения, особенности организации предоставления услуг и т.п.);

· перечень вопросов местного значения, установленный для соответствующего типа муниципального образования, иных установленных в уставе вопросов, наличие переданных го-сударственных полномочий и т.П.;

· степень развитости различных форм самоорганизации насе-ления, способных участвовать в решении вопросов местно-го значения.

При определении структуры местной администрации и рас-пределении полномочий между ее подразделениями необходимо исходить из следующих принципов:

· целесообразность и логика, четкое разграничение функцио-нальных блоков; . избежание дублирования и параллелизма;

Полнота охвата 104 и избежание пробелов в решении вопро-сов местного значения местной администрацией в целом; . результативность, что предусматривает возможность оцен-ки(измерения) достигаемого результата работы;

· достаточность обеспечения, что предполагает предоставле-ние структурному подразделению для надлежащего выпол-нения им своих функциональных обязанностей в достаточ-ном объеме материального, правового, информационного и других видов обеспечения;

· системность и взаимосвязь с другими подразделениями, т.е. учет при описании функций структурного подразделения его взаимосвязей с другими структурами;

· структурирование (детализация), т.е. разделение функции структурного подразделения на функции отдельных специ-алистов, которые вменены им в виде должностных обязан-ностей;

· эффективность, что означает достижение обозначенной цели

И решение задач подразделения с наименьшими затратами; · недопущение принципа создания структур «под людей»;

· унифицированный подход к формированию структур и определению штатной численности органов местного самоуп-равления.

^ Структура местной администрации для поселений различных размеров

Глава и заместители главы апминистраиии. Местной адми-нистрацией руководит глава местной администрации, который либо является главой муниципального образования, либо на-значается на должность по контракту (ч. 1 и 2 ст. 37 ФЗ). ДЛЯ организации деятельности главы в местной администрации мо-жет быть предусмотрена должность секретаря, который занима-ется делопроизводством. В крупных поселениях допустимо на-личие секретариата. В небольших поселениях функции секрета-ря главы могут быть возложены на специалиста, курирующего общие вопросы, делопроизводство и ведение архива. При нали-чии в структуре администрации заместителя главы возможно поручить секретарю главы выполнять секретарские функции и для заместителя.

В более крупных поселениях (более 3000 человек) вводится должность заместителя главы администрации. Распределение функций между главой администрации и его заместителем может быть организовано по-разному. Глава может напрямую отвечать за важнейшие направления - экономический и финансовый бло-ки, планирование развития. Кроме того, возможна структура, при которой напрямую главе подчинены все специалисты, занимаю-щиеся организационными и административно-хозяйственными вопросами. Заместитель главы может курировать вопросы управ-ления имуществом и предоставления муниципальных услуг либо отвечать и за социальные вопросы.

В поселениях с численностью населения свыше 5000 человек может быть введено две должности заместителя главы поселения, один из которых является первым. Возможно следующее распре-деление обязанностей между двумя заместителями главы: первый заместитель отвечает за управление имуществом и предоставле-ние муниципальных услуг, второй - за социальные вопросы либо за социальные и организационные вопросы.

В крупных поселениях с численностью населения свыше 10 тысяч жителей, в которых администрации реализуют большой объем полномочий, представительным органом поселения может быть установлено три должности заместителей главы админист-рации, как правило, курирующих соответственно вопросы раз-вития, вопросы текущего состояния и вопросы обеспечения дея-тельности и взаимодействия; один из заместителей при этом од-новременно является первым заместителем главы администрации поселения с соответствующими полномочиями.

В отношении переданных государственных полномочий (при их наличии) представляется, что эти вопросы могут курировать сам глава либо его заместитель, либо специальный сотрудник (в более крупных поселениях).

Следует избегать практики создания дополнительных долж-ностей заместителей главы не с целью решения задач, а «под оп-ределенную личность». Это приводит к разрастанию управлен-ческого аппарата, дублированию функций, следствием чего яв-ляется снижение эффективности работы всей администрации и дополнительное необоснованное расходование бюджетных средств.

^ Структурные подразделения местных администраций. Для структурных подразделений местных администраций наиболее адекватным наименованием является «отдел» (в средних и круп-ных поселениях). Представляется, что термины «управление», «главное управление», «департамент» более присущи органам государственной власти (министерствам, областным правитель-ствам или администрациям субъектов РФ) и не должны быть ре-комендованы для применения на муниципальном уровне.

Следует отметить, что на практике в местных администраци-ях численность сотрудников отделов обычно весьма невелика(порой 2-3 человека), хотя специалисты считают, что численность самостоятельного отдела должна быть не менее 10 единиц. По-этому для небольших поселений мы рекомендуем в структуре администрации предусматривать преимущественно специалистов, отвечающих за конкретные блоки вопросов, и не создавать без надобности отделы. В противном случае происходит необосно-ванное увеличение численности руководящего состава. Кроме того, зачастую многие начальники отделов выполняют фактичес-ки функции специалистов, в их деятельности отсутствует работа по принятию управленческих решений, а именно это является основным содержанием функций любого руководителя.

Для решения вопросов местного значения поселений в мест-ной администрации должны существовать подразделения (либо соответствующие специалисты):

· по экономике, стратегическому развитию и муниципальному имуществу;

По финансам;

По муниципальному хозяйству, по социальным вопросам;

По организационным вопросам.

Укрупненно сферы деятельнocти подразделений муниципальных администраций могут быть представлены следующим образом.

Подразделение по экономике и стратегическому развитию курирует следующие блоки вопросов: социально-экономическое развитие, прогнозирование и стратегическое планирование, пла-нирование застройки, землеустройство и контроль использова-ния земель, а также отношения, связанные с управлением муни-ципальным имуществом, развитием предпринимательстваlО6, фор-мированием благоприятного инвестиционного климата и Т.д.

Финансовый отдел является одним из основных участников бюджетного процесса. К его полномочиям относится формиро-вание проекта бюджета, участие в подготовке основных докумен-тов, необходимых для составления проекта бюджета (реестрарасходных обязательств, перспективного финансового плана ит.п.); исполнение бюджета, контроль исполнения бюджета и т.п.

Подразделение по муниципальному хозяйству отвечает за ока-зание коммунальных услуг, предоставление социального жилья малоимущим, транспортное обслуживание, дорожное хозяйство, связь, общественное питание, торговлю и бытовое обслуживание. Кроме того, в сферу ответственности данного подразделения вхо-дят вопросы благоустройства, озеленения, сбора и вывоза быто-вых отходов, места захоронения и ритуальные услуги.

Подразделение по социальным вопросам курирует опеку и попечительство, развитие культуры, библиотечное обслуживание, физкультуру и спорт, организацию массового отдыха.

Подразделение по организационным вопросам по существу организует функционирование всех подразделений местной ад-министрации. Здесь решаются правовые вопросы, регулируют сяхозяйственно-организационные отношения, принимаются реше-ния по кадровым вопросам, а также осуществляется связь мес-тной администрации с прочими органами местного самоуправ-ления, в первую очередь, с представительным органом. Это под-разделение отвечает также за связь с общественностью и СМИ, за информационную работу. Здесь же ведутся делопроизводство и формирование архива. В крупных поселениях в компетенцию данного подразделения могут быть переданы вопросы чрезвы-чайных ситуаций и первичной пожарной безопасности.

Исполнение переданных государственных полномочий, в за-висимости от их характера, может быть организовано по-разно-му. Данные функции может взять на себя глава администрации либо его заместитель, для решения данных вопросов может быть введен отдельный специалист (либо несколько специалистов) или реализация государственных полномочий, с учетом их специфи-ки, может быть разделена между различными специалистами в составе местной администрации.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

Министерство образования и науки РФ

ФГБОУ ВПО «Волгоградский государственный университет»

Факультет управления и региональной экономики

Кафедра государственного и муниципального управления

Совершенствование структуры управления муниципальным образованием

(на примере Городищенского муниципального района)

Курсовая работа

по дисциплине «Система государственного и муниципального управления»

Волгоград, 2012

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

1.1 Теоретические понятия организационной структуры муниципального образования

1.2 Построения организационных структур местных администраций

1.3 Принципы формирования организационной структуры муниципального образования

2. АНАЛИЗ ПРОЦЕССА ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ ГОРОДИЩЕНСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА

2.1 Особенности формирования организационной структуры в Городищенском муниципальном районе

2.2 Анализ процесса формирования организационной структуры в Городищенском муниципальном районе

2.3 Проблемы формирования организационных структур в муниципальных образованиях

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРОЦЕССА ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ ГОРОДИЩЕНСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ регулирует вопросы определения населением структуры органов местного самоуправления. В нем перечислены основные органы, которые могут входить в структуру органов местного самоуправления, в том числе органы, наличие которых в структуре органов местного самоуправления (за исключением предусмотренных Федеральным законом случаев) является обязательным, а также установлены процедуры определения населением структуры органов местного самоуправления.

В Федеральном законе (131-ФЗ) определены процедуры изменения структуры органов местного самоуправления. Выбор той или иной структуры органов местного самоуправления не должен быть случайным, он должен осуществляться с учетом преимуществ и недостатков каждой из возможных структур применительно к условиям конкретного муниципального образования. А из этого следует необходимость описания возможных базовых структур и факторов, учитываемых при выборе одной из них за основу в случае принятия решения об изменении структуры органов местного самоуправления.

глава администрации;

его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;

структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении между собой (например, отдел в составе управления);

коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;

аппарат администрации. Структурные подразделения администрации с точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности подразделяются на четыре группы: функциональные, отраслевые, территориальные и вспомогательные.

Кроме этого, всегда актуальной является проблема оптимизации структуры и штатной численности одного из обязательно формируемых органов местного самоуправления - исполнительно-распорядительного органа (местной администрации).

Эти вопросы - совершенствование структуры органов местного самоуправления и оптимизация структуры и штатной численности местных администраций - и рассматриваются в настоящей курсовой работе.

Цель и задачи исследования. Цель работы заключается в теоретическом обосновании и разработке практических решений по совершенствованию организационной структуры муниципального образования (на примере Городищенского муниципального района).

Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:

Изучить теоретические понятия организационной структуры муниципального образования в РФ;

Исследовать порядок и принципы формирования организационной структуры муниципального образования;

Изучить практику построения организационных структур местных администраций;

Проанализировать порядок формирования организационной структуры в Городищенском муниципальном районе Волгоградской области;

Исследовать особенности формирования организационной структуры в Городищенском муниципальном районе Волгоградской области;

Изучить проблемы формирования организационных структур в муниципальных образованиях;

Сформулировать и предложить комплекс мероприятий, направленных на совершенствование организационной структуры в Городищенском муниципальном районе Волгоградской области;

Объектом исследования является процесс совершенствования организационной структуры Городищенского муниципального района Волгоградской области.

Предметом исследования выступает система управленческих, организационно-правовых и экономических отношений, возникающих в процессе совершенствования организационной структуры Городищенского муниципального района Волгоградской области.

Теоретико-методическая основа. Теоретической и методической основой исследования явились труды отечественных и зарубежных авторов в области совершенствования организационных структур муниципальных образований в Российской Федерации.

Проведенные исследования базируются на абстрактно-логическом методе, системном подходе, системном анализе как общенаучных методах познания.

В работе широко использовались программные продукты операционной среды Windows XP: Microsoft Word 2003, Microsoft Excel 2003.

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Волгоградской области, материалы специализированных печатных изданий, данные Госкомстата РФ и Волгоградстата по совершенствованию организационных структур муниципальных образований в Российской Федерации. Научные статьи, статьи в газетах и журналах, написанные по исследуемой тематике, учебная и научная литература.

Структура и объем работы. Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы из 60 наименований. В работе присутствует 6 рисунков, 1 таблица и 3 приложения. Содержание курсовой работы, включая список литературы и приложения, изложено на 57 страницах машинописного текста, в т.ч. основной текст - на 56 страницах.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

1.1 Теоретические понятия организационной структуры муниципального образования

Структура управления обеспечивает выполнение общих и конкретных функций управления, сохраняет целесообразные вертикальные и горизонтальные связи и разделение элементов управления.

Вертикальное разделение определяется числом уровней управления, а также их подчиненностью и директивными отношениями. Горизонтальное разделение осуществляется по отраслевым признакам. Оно может быть ориентировано на:

Подпроцессы промышленного производства;

Изготавливаемые изделия;

Пространственные производственные условия.

Организационная структура регулирует:

Разделение задач по отделениям и подразделениям;

Их компетентность в решении определенных проблем;

Общее взаимодействие этих элементов.

Основные законы рациональной организации:

Упорядочение задач в соответствии с важнейшими точками процесса;

Приведение управленческих задач в соответствии с принципами компетентности и ответственности (согласование компетентности и ответственности, согласование «поля решения» и доступной информации, способность компетентных функциональных единиц принять к решению новые задачи);

Обязательное распределение ответственности (не за сферу, а за «процесс»);

Короткие пути управления;

Баланс стабильности и гибкости;

Способность к целеориентированной самоорганизации и активности;

Желательность стабильности циклически повторяемых действий.

На организационную структуру влияют следующие факторы:

Размеры муниципального образования;

Применяемые технологии;

Окружающая среда.

Прежде, чем рассматривать вопросы о структуре органов местного самоуправления, структуре и штатной численности местной администрации, уясним основные понятия и термины, используемые в данной теме, так, как они определены (прямо или косвенно) действующим законодательством.

Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и/или образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

Должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

Член выборного органа местного самоуправления - выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.

Глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Местная администрация - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Глава местной администрации - должностное лицо местного самоуправления, осуществляющее руководство местной администрацией на принципах единоначалия.

В определении органов местного самоуправления следует обратить внимание на то, что таковыми являются не любые структурные единицы местного самоуправления, а только те, которые, во-первых, избраны населением и/или образованы представительным органом муниципального образования, во-вторых, наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Это определение в сочетании с определениями местной администрации и главы местной администрации, а также с учетом порядка формирования местной администрации (представительный орган муниципального образования только утверждает структуру местной администрации) в определенном смысле ставит под сомнение статус местной администрации как органа местного самоуправления, так как местная администрация не избирается населением, не образуется представительным органом муниципального образования, а все ее полномочия по решению вопросов местного значения сосредоточены у одного должностного лица - главы администрации, поскольку он руководит местной администрацией на принципах единоначалия. Поэтому можно говорить о том, что местная администрация является органом местного самоуправления в силу закона, наделившего ее таким статусом, а не в силу приведенного выше определения.

Выборных органов местного самоуправления, исходя из общего определения члена выборного органа местного самоуправления, может быть несколько, но один существует обязательно (за исключением случаев, установленных федеральным законом) - представительный орган муниципального образования, член которого именуется депутатом.

Должностные лица местного самоуправления делятся на две категории - выборные и заключившие контракт (трудовой договор). Эти лица могут обладать двумя видами полномочий (иногда совмещаемыми, иногда разделенными) - исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по организации деятельности органа местного самоуправления.

Общие подходы к определению структур местных администраций, несмотря на их зависимость от многих факторов, возможно сформулировать, поскольку часть факторов присутствует повсеместно, а также имеются основополагающие принципы построения структур управления.

Основополагающим является принцип соответствия субъекта управления управляемому объекту, то есть выбор той или иной структуры органов управления муниципальным образованием прямо зависит от его основных параметров (состав и величина территории, количество и социально-демографические особенности населения, состав объектов муниципальной собственности, структура муниципального хозяйства, экономическая структура муниципального образования в целом и т.д.).

Два основных подхода к построению структур местных администраций - функциональный и программно-целевой.

Функциональный подход применяется при разработке структуры, обеспечивающей текущее управление муниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые местными администрациями, и их структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной единицей. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган.

После выявления всего набора функций (а это несложно сделать, исходя из компетенции муниципального образования) осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например, по «отраслевому» (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т.п.), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая) и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура. Ряд структурных единиц формируется для осуществления вспомогательных функций, то есть тех, без которых невозможно решение основных задач, стоящих перед органами местного самоуправления (имеются ввиду функции финансового планирования, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, управления кадрами, ведения архивов и т.п.). Как правило, применяется одновременно несколько принципов для группировки функций, а степень «укрупнения» структурных единиц определяется составом и количеством управляемых объектов.

Так, в крупных муниципальных образованиях формируются органы управления в сферах здравоохранения, образования, культуры, а в небольших создаются общие органы управления социальной сферой. Важно, чтобы все функции были учтены, не происходило дублирования функций, и не совмещались в одной структурной единице функции планирования и исполнения, исполнения и контроля.

Достаточно продуктивным является принцип «горизонтально-вертикального» построения системы органов, который может быть иллюстрирован следующим примером. При организации управления сферой образования создается орган, в ведении которого находятся собственно вопросы образования, а также обеспечивающие его деятельность несоподчиненные органы - финансового планирования и исполнения доходной части бюджета, исполнения расходной части бюджета, управления службой и кадрами, делопроизводства и т.д. - и в то же время должна существовать управленческая вертикаль - руководитель местной администрации, заместитель по направлению, руководитель отраслевого подразделения, руководитель учреждения. Таким образом, выстраивая горизонтально-вертикальные структуры для выполнения каждой из функций или, в более укрупненном виде, для управления в различных сферах деятельности, а затем, сводя их в единую структуру, мы получим целостную структуру местной администрации .

Программно-целевой подход применяется при формировании структуры, обеспечивающей реализацию программ, в частности программ и проектов развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие этого подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами и проектами развития, и учитывается динамика изменений в процессе реализации программ и проектов. В остальном в этих подходах применяются одинаковые принципы.

В действительности не может существовать муниципальных образований, в которых осуществляется исключительно текущее управление или реализуются только программы и проекты развития. И то и другое присуще каждому муниципальному образованию; поэтому при построении структур местных администраций в различной мере применяются оба названных подхода. Конечно, это создает определенные сложности, но именно учет всех функций, целей, задач, приоритетов, ресурсов и ограничений позволяет оптимизировать структуры местных администраций.

Рассмотрим возможные базовые структуры администраций муниципального района, поселения и городского округа без учета осуществления ими отдельных государственных полномочий, поскольку наличие и перечень названных полномочий являются переменными факторами. Мы называем их базовыми, потому что для каждого конкретного муниципального образования они должны уточняться применительно к его особенностям (характеристикам).

Основываясь на перечне вопросов местного значения муниципального образования и полномочиях органов местного самоуправления по их решению в структуре администрации муниципального района можно выделить (конечно, с определенной условностью) пять основных блоков:

Экономика и финансы;

Жизнеобеспечение;

Безопасность;

Социальная политика;

Обеспечение деятельности.

Условность вызвана тем, что некоторые вопросы относятся к смежным сферам деятельности, и формулировки отдельных вопросов включают в себя одновременно несколько различных функций. Например, земли и водные объекты могут рассматриваться как ресурсы (экономический блок) и как объекты природоохранных мероприятий (блок обеспечения безопасности в широком смысле). Распределение направлений деятельности по блокам может быть следующим.

экономика и финансы:

Экономическое планирование;

Реализация экономической политики;

Управление муниципальным имуществом;

Управление муниципальными природными ресурсами;

Финансовое и налоговое планирование;

Исполнение бюджета;

Финансовый контроль;

жизнеобеспечение:

Коммунальное хозяйство;

Благоустройство;

Территориальное планирование и градостроительство;

Транспорт;

Торговля;

Общественное питание;

Бытовые услуги;

Ритуальные услуги;

социальная политика:

Общее образование;

Дошкольное образование;

Дополнительное образование;

Здравоохранение (медицинская помощь);

Культура и досуг;

Физкультура и спорт;

Работа с детьми и молодежью;

безопасность:

Гражданская оборона и чрезвычайные ситуации;

Охрана общественного порядка;

Охрана окружающей среды;

Охрана жизни и здоровья на водных объектах;

обеспечение деятельности:

Кадровая политика;

Бухгалтерское обслуживание;

Юридическое обслуживание;

Хозяйственное обслуживание;

Делопроизводство;

Архивная деятельность;

Информационное обеспечение;

Связи с общественностью и средствами массовой информации;

Контроль исполнения.

Более детальное раскрытие структуры администрации городского округа (муниципального района), как наиболее крупных муниципальных образований, (до первичных структурных единиц и отдельных штатных должностей) возможно с учетом исполняемых по каждому направлению функций. Порядок и принципы формирования организационных структур муниципальных образований более подробно будут рассмотрены в других параграфах курсовой работы.

На основании изложенного можно сделать вывод, что структура управления обеспечивает выполнение общих и конкретных функций управления, сохраняет целесообразные вертикальные и горизонтальные связи и разделение элементов управления.

Вертикальное разделение определяется числом уровней управления, а также их подчиненностью и директивными отношениями. Горизонтальное разделение осуществляется по отраслевым признакам.

1.2 Построения организационных структур местных администраций

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

¦ глава администрации;

¦ его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;

¦ структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении между собой (например, отдел в составе управления);

¦ коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;

¦ аппарат администрации. Структурные подразделения администрации с точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности подразделяются на четыре группы (рис. 1.1).

Рис. 1.1 - Виды структурных подразделений местной администрации

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Эти подразделения выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории. Отраслевые структурные подразделения чаще всего линейно подчиняются одному из заместителей главы администрации.

Функциональные (штабные, общей компетенции) структурные подразделения выполняют определенные общие функции для всей администрации и ее самостоятельных структурных подразделений. Эти подразделения наделены правом регулирующих воздействий по отношению к другим структурным подразделениям, обычно правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования. По классификации целей муниципальной деятельности функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Они могут подчиняться непосредственно главе администрации, заместителю главы либо руководителю аппарата администрации.

Создание территориальных структурных подразделений (администраций районов, администраций округов и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на верхнем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. Территориальные подразделения характерны для крупных и крупнейших городов, для муниципальных образований типа «город-район», для городских муниципальных образований, в составе которых имеются обособленные поселки или сельские поселения. Наличие территориальных структурных подразделений, безусловно, усложняет структуру администрации. Их первые руководители подчиняются либо непосредственно главе администрации города, являясь его заместителями по соответствующим территориям, либо (реже) первому заместителю главы. Структурные подразделения территориальных администраций чаще всего имеют двойное подчинение - первому руководителю соответствующей территории (главе администрации городского района, округа и др.) и профильному структурному подразделению администрации города.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Как ее подсистема, он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:

¦ планирование и координацию работы всех структур администрации;

¦ работу с документацией (делопроизводство);

¦ подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;

¦ связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;

¦ контроль за исполнением решений;

¦ организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;

¦ материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;

¦ взаимодействие администрации с представительным органом и зачастую его хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю главы администрации.

В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-служба, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т. п. Руководитель аппарата, как правило, непосредственно подчиняется главе администрации и иногда является его заместителем.

Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

В теории менеджмента подобные организационные структуры получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными. Достоинством линейно-функциональных структур является относительная простота построения и четкость взаимодействия. Однако такие структуры по своей природе консервативны, относятся к типу жестких структур и эффективны только при выполнении редко меняющихся однотипных функций.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе администрации создаются конкретные организационные единицы - отделы, управления, комитеты, департаменты и т. д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни.

Для крупных городов, имеющих большой аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничивать функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, в рамках одного подразделения нежелательно.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, целесообразно использовать отдельные обособленные структурные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения отдельных делегированных полномочий органы местного самоуправления финансируются из государственного бюджета и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.

Коллегия - совещательный орган при главе администрации играет особую роль в работе администрации.

Она принимает решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием, за исключением решений, находящихся в компетенции представительного органа. Решения коллегии при необходимости оформляются постановлениями и распоряжениями главы администрации.

Структурные подразделения (органы) со статусом юридического лица. В составе многих администраций имеются структурные подразделения (органы) со статусом юридического лица. В соответствии с Федеральным законом 2003 г. перечень органов местной администрации, наделенных статусом юридического лица, устанавливается представительным органом муниципального образования, который выступает в качестве их учредителя и утверждает положения о них.

На основании проведенного исследования установлено, что в современной муниципальной практике построения организационной структуры местной администрации типичными звеньями являются: глава администрации, его заместители по сферам муниципальной деятельности, структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении между собой (например, отдел в составе управления), коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы и аппарат администрации.

1.3 Принципы формирования организационной структуры муниципального образования

Важнейшую роль в практической организации и технологическом процессе муниципального управления играет местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. В связи с чем, нами будет рассмотрена организация муниципального управления, т.е. с порядка формирования организационной структуры местной администрации .

Организационная структура - важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления.

Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.

Муниципальные образования существенно различаются по размерам территории, численности и составу населения, положению в системе территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры. Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что, со своей стороны, обусловливает объем задач и функций всех органон муниципального управления, включая администрацию.

Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Состав основных факторов, влияющих на организационную структуру местной администрации, представлен на рис. 1.2.

Рис. 1.2 - Основные факторы, определяющие организационную структуру местной администрации

Наряду с перечисленными внешними факторами, следует выделить внутренние факторы, воздействующие на структуру администрации: кадровый состав, техника, технология управления, организация труда. С одной стороны, они влияют на организационную структуру управления, с другой - сами определяются ею. Так, кадры управления воздействуют на структуру управления с точки зрения перераспределения функций между подразделениями и отдельными работниками. Но в основном именно структура управления определяет состав должностей и требования к личностным качествам работников.

Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной структуры, является норма управляемости (диапазон управления).

Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при определенных организационно-технических условиях.

От нормы управляемости зависит как численность сотрудников в отдельном подразделении, так и количество подразделений администрации. В свою очередь, норма управляемости зависит от ряда факторов.

Принципы построения организационной структуры администрации.

Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех пли иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. При проектировании организационных структур необходимо соблюдать ряд важных правил (принципов) их построения, представленных на рис. 1.3.

1. Направленность на достижение целей. Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципальным образованием. Это обеспечивается с помощью установления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач.

Рис. 1.3 - Принципы построения организационных структур местных администраций

муниципальный образование администрация

2. Перспективность. Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного характера, одновременно проводить работу по определению стратегии, связанной с социально-экономическим развитием муниципального образования. Для этого в организационной структуре необходимо предусмотреть блок перспективного, стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления.

3. Способность к развитию (адаптивность). Необходимость развития организационной структуры объясняется тенденцией постоянного изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе муниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих воздействий.

4. Комплексность. При построении организационной структуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности:

¦ аналитический этап (анализ проблемы, определение возможных путей решения);

¦ постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);

¦ принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритма решения задачи, определение конечного и промежуточных результатов);

¦ исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения);

¦ оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).

Принцип комплексности требует при формировании структуры исходить, прежде всего, из целостности той или иной функции.

5. Индивидуализация. Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные.

6. Экономичность. Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления самым экономичным путем. Экономичность может достигаться с помощью различных мероприятий, в том числе за счет введения должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т. п.).

Принципы построения организационных структур могут уточняться, а формы и методы использования этих принципов могут изменяться в связи с меняющимися внешними условиями, целями и задачами.

Подходы к формированию организационной структуры местной администрации. Организационная структура местной администрации как исполнительно-распорядительного органа строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности. Процесс формирования организационной структуры местной администрации включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов. Этот процесс разделяется на несколько этапов.

1.Формирование общей структурной схемы;

2.Разработка состава основных структурных подразделений и связей между ними;

3.Регламентация организационных структур;

4.Расчет затрат на содержание администрации.

Реальные системы муниципального управления отличаются большим разнообразием организационных структур администраций. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспективный - системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности системы.

Системно-целевой подход в данном случае заключается в том, чтобы исходя из конечных целей управления муниципальным образованием:

¦ не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения которой реализация целей окажется неполной;

¦ выявить и увязать применительно к ним задачам систему функций, прав и ответственности по вертикали управления;

¦ исследовать и организационно оформить связи и отношения по горизонтали управления, т. е. по осуществлению координации деятельности разных звеньев и организационных единиц при выполнении общих задач;

¦ обеспечить органическое сочетание вертикали и горизонтали управления, найти оптимальное для данных условий соотношение централизации и децентрализации в принятии решений.

При построении организационной структуры на основе «дерева целей» важно дать качественную и количественную характеристику целей и задач. Качественная характеристика служит обоснованием для выделения функций управления, количественная - для определения вида организационной единицы (отдел, управление, департамент и т. д.).

Распределение задач между подразделениями местной администрации может осуществляться по нескольким признакам:

¦ по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика и т. д.;

¦ по функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое обеспечение, информационное обеспечение и т. д.;

¦ по территориальному признаку (для городских округов (крупных и крупнейших городов).

На основании изложенного можно сделать вывод, что организационная структура - это важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления. Под организационной структурой понимается состав и соподчи-ненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.

Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач.

Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех пли иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами.

2. АНАЛИЗ ПРОЦЕССА ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ ГОРОДИЩЕНСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА

2.1 Особенности формирования организационной структуры в Городищенском муниципальном районе

В соответствии с действующим законодательством, в структуру органов местного самоуправления входят (Рис. 2.1):

Представительный орган муниципального образования (обязательно, кроме отдельных случаев, установленных законом);

Глава муниципального образования (обязательно);

Местная администрация (обязательно);

Контрольный орган муниципального образования (необязательно);

Иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (необязательно).

Рис. 2.1 - Элементы структуры органов местного самоуправления

В соответствии с Уставом Городищенского муниципального района Волгоградской области (принят решением Городищенской районной Думы Волгоградской обл. от 29.06.2005 N 847) (ред. от 14.07.2010) структуру органов местного самоуправления Городищенского муниципального района составляют (Ст. 23):

Глава Городищенского муниципального района (далее - глава муниципального района);

Администрация Городищенского муниципального района (далее - администрация муниципального района);

Контрольно-счетная палата Городищенского муниципального района, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных переданных государственных полномочий.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются настоящим Уставом.

Изменение структуры органов местного самоуправления Городищенского муниципального района осуществляется не иначе как путем внесения изменений в настоящий Устав.

Районная Дума (Ст. 24) - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения муниципального района и принимать от его имени решения, действующие на всей территории муниципального района.

Районная Дума состоит из 20 депутатов, избираемых населением района на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет.

Депутаты районной Думы избираются по смешанной избирательной системе:

10 депутатов - по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых политическими партиями, общественными объединениями, избирательными блоками;

10 депутатов - по мажоритарной системе относительного большинства с образованием одномандатных избирательных округов.

Депутаты Городищенской районной Думы осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.

Свою деятельность Районная Дума осуществляется в соответствии с регламентом. Дума обладает 33 компетенциями, основными из них являются:

1) принятие Устава Городищенского муниципального района, внесение в него изменений и (или) дополнений;

2) принятие решения о проведении местного референдума;

3) назначение выборов в органы местного самоуправления;

4) принятие общеобязательных правил по предметам ведения района, предусмотренных Уставом;

5) назначение в соответствии с настоящим Уставом публичных слушаний и опросов граждан, а также определение порядка проведения таких опросов;

6) назначение и определение порядка проведения конференций граждан;

7) принятие предусмотренных настоящим Уставом решений, связанных с изменением границ Городищенского района, а также с преобразованием Городищенского района;

8) избрание главы муниципального района;

9) назначение главы администрации муниципального района;

10)назначение председателя контрольно-счетной палаты Городищенского муниципального района;

11) утверждение структуры администрации муниципального района и положения об администрации Городищенского муниципального района по представлению главы администрации муниципального района и т.д.

Структура Городищенской районной Думы утвержденная Решением Городищенской районной Думы от 27 октября 2009 г. N 5, представлена в приложении 1. Структура Городищенской районной Думы утвержденная Решением Городищенской районной Думы от 12.01.2011 N 357 на рисунке 2.2.

Рис. 2.2 - Структура Городищенской районной Думы

Глава муниципального района является высшим должностным лицом Городищенского района (Ст. 28) обладает 9 полномочиями.

Глава муниципального района исполняет свои обязанности на постоянной основе. В пределах своих полномочий обеспечивает осуществление органами местного самоуправления Городищенского муниципального района полномочий по решению вопросов местного значения Городищенского муниципального района и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Городищенского муниципального района федеральными законами и законами Волгоградской области.

Глава муниципального района как председатель Городищенской районной Думы организует деятельность районной Думы.

Администрация Городищенского муниципального района - исполнительно-распорядительный орган Городищенского муниципального района, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Волгоградской области (Ст. 30).

Свою осуществляет деятельность Администрация в соответствии с действующим законодательством и Положением о ней, утверждаемым Городищенской районной Думой.

Администрацией муниципального района руководит глава администрации района на принципах единоначалия. Структура администрации муниципального района утверждается районной Думой по представлению главы администрации муниципального района. Структуру администрации Городищенского муниципального района составляют глава администрации района, его заместитель, структурные подразделения администрации муниципального района, а также отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации муниципального района. Положения об отраслевых (функциональных) и территориальных структурных подразделениях администрации Городищенского муниципального района утверждаются Городищенской районной Думой.

Структура администрации муниципального района представлена на рисунке 2.3.

На основании проведенного исследования установлено, что в соответствии с Уставом, Городищенского муниципального района Волгоградской области структуру органов местного самоуправления Городищенского муниципального района составляют: Городищенская районная Дума, глава Городищенского муниципального района, администрация Городищенского муниципального района, контрольно-счетная палата Городищенского муниципального района.

Рис. 2.3 - Структура администрации муниципального района

2.2 Анализ процесса формирования организационной структуры Городищенского муниципального района

С учетом того, что необходимость определения структуры органов местного самоуправления возникает в двух случаях: при создании вновь образованного муниципального образования и изменении (фактически, определении новой) структуры органов существующего муниципального образования, - Федеральным законом (131-ФЗ) предусмотрены оба этих случая.

Структура администрации муниципального района может быть определена в соответствии с законом.

Штатная численность местной администрации. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения с различной степенью результативности, имея при этом разную структуру и численность исполнительно-распорядительных органов.

Структура администрации Городищенского муниципального района сформирована в соответствии с рекомендуемыми требованиями в соответствии с Федеральным законом (131-ФЗ) и другими нормативно-правовыми актами, с учетом численности городского поселения и выполняемыми функциями.

Как уже было отмечено в параграфе 2.1, структуру органов местного самоуправления Городищенского муниципального района составляют: Городищенская районная Дума, глава Городищенского муниципального района, администрация Городищенского муниципального района, контрольно-счетная палата Городищенского муниципального района.

Представительный орган - районная Дума состоит из 20 депутатов, избираемых населением района на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет.

За последние 3 года, в структуру Городищенской районной Думы дважды вносились изменения в 2009 (приложении 1) и в 2011 (рис. 2.2).

В настоящее время районную думу возглавляет глава Городищенского муниципального района - председатель Городищенской районной Думы. Структура думы состоит из: одного заместителя председателя Думы, семи постоянных комиссий и трёх отделов. Свою деятельность Дума осуществляет во взаимодействии с представительными органами сельских поселений (депутатами) (табл. 2.1). Городищенская районная Дума из числа депутатов образует постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к компетенции районной Думы (Ст. 26).

В целях осуществления контроля Дума вправе создавать временные комиссии, которые могут быть образованы по предложению группы депутатов численностью не менее одной трети от установленного числа депутатов районной Думы. Количественный и персональный состав комиссий определяется на основании личных заявлений депутатов и утверждается Городищенской районной Думой.

Таблица 2.1 - Депутаты сельских поселений Городищенского муниципального района

	Наименование поселений	Численность депутатов
	Городищенское городское поселение	15 депутатов
	Ерзовское городское поселение	10 депутатов
	Новорогачинское городское поселение	10 депутатов
	Вертячинское сельское поселение	10 депутатов
	Грачевское сельское поселение	10 депутатов
	Каменское сельское поселение	10 депутатов
	Карповское сельское поселение	10 депутатов
	Котлубанское сельское поселение	10 депутатов
	Краснопахаревское сельское поселение	7 депутатов
	Кузьмичевское сельское поселение	10 депутатов
	Новожизненское сельское поселение	10 депутатов
	Новонадеждинское сельское поселение	10 депутатов
	Орловское сельское поселение	10 депутатов
	Паньшинское сельское поселение	10 депутатов
	Песковатское сельское поселение	10 депутатов
	Россошинское сельское поселение	10 депутатов
	Самофаловское сельское поселение	10 депутатов
	Царицынское сельское поселение	7 депутатов
		179 депутатов

Глава муниципального района является высшим должностным лицом Городищенского района. Свои обязанности глава исполняет на постоянной основе.

Основными причинами, в связи с которыми полномочия главы муниципального района прекращаются досрочно. Это:

1) отставки по собственному желанию;

2) удаления в отставку в соответствии со статьей 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

3) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

4) отзыва избирателями;

5) досрочного прекращения полномочий районной Думы и т.д.

Администрация муниципального района - исполнительно-распорядительный орган Городищенского муниципального района, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Волгоградской области (Ст.30).

Администрация Городищенского муниципального района осуществляет свою деятельность в соответствии с действующим законодательством и Положением о ней, утверждаемым Городищенской районной Думой.

Подобные документы

Сущность организационной структуры управления и факторы, влияющие на ее формирование. Анализ современного состояния организационной структуры власти в РФ. Совершенствование организационных структур в системе государственных и муниципальных органов.

курсовая работа , добавлен 01.09.2012


Роль муниципального образования в управлении социальной сферой. Проблемы структуры и организации деятельности местных администраций. Совершенствование системы управления социальной сферой. Проект и реализация программы по социальной поддержке населения.

дипломная работа , добавлен 16.07.2012


Организационные структуры местного самоуправления в свете Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Анализ современной организационной структуры администрации муниципального района.

курсовая работа , добавлен 22.04.2009


Сущность организационной структуры управления, факторы, влияющие на ее формирование. Организационные основания построения структур в системе государственного и муниципального управления. Анализ современного состояния организационной структуры власти в РФ.

курсовая работа , добавлен 02.09.2012


Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, её структура и устав. Основания досрочного прекращения полномочий главы местной администрации. Компетенция контрольного органа муниципального образования.

презентация , добавлен 16.08.2015


Структура органов местного самоуправления муниципального образования "Актанышский муниципальный район". Анализ экономической и управленческой деятельности отдела экономики исполнительного комитета, его основные функции, правовой статус и полномочия.

отчет по практике , добавлен 07.04.2011


Структура администрации муниципального района "Сунтарский улус (район)". Нормативное, правовое и документальное обеспечение, регламентирующее деятельность администрации. Описание и анализ ее структуры и функций, организационной методической работы.

отчет по практике , добавлен 02.02.2012


Понятие "муниципальный интерес". Система управления интересами жителей муниципального образования, нормативно-правовые основы. Положение о порядке проведения опроса граждан на территории муниципального образования "Нижнекамский муниципальный район".

дипломная работа , добавлен 05.12.2010


Описание и устав муниципального образования "Финляндский округ" Санкт-Петербурга. Анализ сферы полномочий администрации муниципального образования. Описание организационной структуры и персонала учреждения. Работа с доходами и расходами данного округа.

отчет по практике , добавлен 17.05.2015


Организационная структура Совета Нижнекамского муниципального района. Функции отдела по связям со СМИ и общественными формированиями, его материально–техническое, организационное, кадровое обеспечение. Принятие и реализация управленческих решений.